姚思榮議員：主席，我以《旅遊業條例草案》委員會主席的身份，匯 報法案委員會的商議重點。

《旅遊業條例草案》("《條例草案》 ")的主要目的，是成立獨立法定規管機構 ── 旅遊業監管局("旅監局")，以負責旅行代理商、導遊和領隊的發牌和規管事宜。法案委員會共舉行了 19 次會議，其中 一次用作聽取業界及公眾意見。委員原則上支持《條例草案》的建議， 以提升業界的專業水平，促進行業長遠健康的發展，以及保障消費者的權益。

《條例草案》下的新規管制度是參照《旅行代理商條例》及香港旅遊業議會("旅議會")現行的規管要求而制訂。新規管制度將透過立法方式及由旅監局制訂的行政措施，打擊業界的嚴重不良行為，包括 與內地未經核准的旅行代理商合作及強迫購物。主體法例和附屬法例會列明若干針對業界的主要不良行為的刑事罪行。如違例者是持牌人，亦須面對旅監局的紀律程序。如持牌人只違反旅監局的行政措施，則須面對紀律程序。 

有關注指，本地旅行代理商亦有為內地並非經營旅遊業務的機構 所組織的旅行團提供服務。政府當局解釋，《條例草案》第 6(3)條只禁止本地旅行代理商與內地未經核准的旅行代理商合作。本地旅行代理商與並非在內地經營來港旅行團業務的人合作，不受條文所規管。 此外，本地旅行代理商如已採取所有切實可行的步驟，以合理地斷定 有關內地旅行代理商是否經核准的旅行代理商，則可作為免責辯護。 旅監局會發出指引，載明旅行代理商可採取甚麼步驟，以作出合理的斷定。

委員關注到，如有涉嫌違規、違法的個案發生，尤其是有旅客在香港被強迫購物，旅行代理商與前線從業員之間的法律責任應如何劃分。政府當局解釋，在任何情況下，導遊都不可強迫旅行團的成員購物。如涉事導遊是受旅行代理商的指示，該旅行代理商亦可能須負上法律責任。假如旅行代理商已採取一切可行步驟，以防止導遊作出強 迫購物的行為，但該導遊仍然強迫旅行團成員購物，則只有該導遊可 能須負上法律責任。旅監局在制定有關附屬法例時，會清楚釐定旅行代理商及前線從業員的法律責任。旅監局日後亦可以發出指令，規定旅行代理商須提供帶團工作清單，列明導遊和領隊的工作和職責。

旅監局會由非業界和業界成員組成，其中非業界佔大多數，以確保其獨立性。委員認為業界的代表比例會影響旅監局的決策和持份者的利益，《條例草案》應具體訂明旅遊業每個界別的確切代表人數， 以及制訂適當的甄選準則，以確保旅監局的代表性及委任程序是公平的。政府當局同意作出修訂，更詳細列出旅監局成員的組成，當中業界成員包括不超過 3 名分別從事經營出境及入境旅行代理商業務的個人、不超過 3 名旅議會的代表，以及不超過 4 名從事導遊或領隊工作的個人。有委員表示應增加導遊和領隊在旅監局的代表數目，政府當局認為現時所建議的組成，已能確保業界的均衡代表性。

在發牌制度方面，《條例草案》訂明任何人在香港境外經營出境旅遊業務活動，並在香港境內或境外，向香港大眾積極推廣有關活 動，均須領取牌照。此舉旨在把日趨普及的外遊市場網上旅行代理商納入規管。有委員關注當中涉及的執法問題。政府當局解釋，儘管有 些網上旅行代理商的經營地點為香港境外，《條例草案》提供明確的 法律基礎，讓旅監局可以透過接獲投訴或基於合理懷疑，跟進該等旅行代理商的違法個案，並行使所賦予的調查權力。旅監局亦會不時公 布持牌旅行代理商的最新名單，並透過公眾教育，協助消費者選擇旅 行代理商。

因應網上交易日趨普遍，法案委員會促請政府當局重新審視《條 例草案》中有關旅行代理商的發牌和續牌規定，以兼顧旅行代理商的 不同經營模式。政府當局同意提出一系列的修訂和相應修訂，以刪去 《條例草案》中對旅行代理商牌照申請人的營業處所、分行資本及人 手施加的規定。在新安排下，牌照申請人可選擇在實體經營地點或透 過網站經營業務。

部分委員認為，在新規管制度下的旅行代理商發牌機制不應過於 嚴格，以便利新的市場參與者，促進良性競爭。有委員顧慮，以銀行 擔保的形式向旅監局繳付 50 萬元保證金的新規定，或會提高旅遊業 市場的入場門檻，窒礙本地初創企業或少量資金的創業人士發展旅遊 產品。政府當局表示，為加強旅行代理商對經營業務的承擔，政府已 採納公眾諮詢所達成的共識，要求牌照申請人向旅監局繳付保證金及 委任獲授權代表。這些基本的入場門檻，將適用於所有經營模式的牌 照申請人。

鑒於在《條例草案》下無牌經營旅行代理商業務會被列為刑事罪行，法案委員會曾研究不同類型的旅遊業務活動，包括與旅行代理商合作提供具旅遊元素服務的公司，以及提供旅遊產品資訊和導遊配對服務的網上平台等。政府當局解釋，根據《條例草案》第 4(2)條，如 某人的主要業務並非經營第 4(1)條描述的業務活動，而且該人經營的有關業務活動附屬於該人主要業務，則該人不會被視為"經營旅行代 理商業務"。在決定某些業務活動是否附屬於某人的主要業務時，旅 監局須就每宗個案的全盤事實作出考慮。對於業界關注從事具旅遊元素業務的人士可能會觸犯新法例，政府當局表示，旅監局可以參考法 庭過往的案例，在新條例下以指引的形式闡釋各項考慮因素，供業界 參考。

委員對於應否透過《條例草案》規管旅行代理商與導遊和領隊之間的合作關係必須為僱傭關係，意見分歧。基於自由市場經濟的原則，政府當局並不支持陸頌雄議員的修正案，將有關的合作關係規定 為僱傭關係。為保障導遊和領隊的權益，旅監局會透過行政措施，規定旅行代理商與自僱導遊或領隊合作前須簽訂相關服務協議。

有 委 員認為旅監局應訂明持牌旅行代理商須為其導遊和領隊投購保險。政府當局表示，為確保自僱導遊和領隊在工作時得到適當保障，旅監局可透過行政措施，規定旅行代理商必須在與自僱導遊和領隊合作前，確認他們已投購一份符合要求的工作保險，而旅行代理商 亦須承擔相關的保費。為適時落實此安排，旅議會將與有關方面展開 商討，以期在旅監局制訂有關行政措施前，讓業界自願試行此安排。 政府當局承諾在恢復《條例草案》二讀辯論時，進一步說明擬議的安排。

有委員深切關注入境旅行團業務的運作對本港社區造成的影響。政府當局表示，當局一直與旅遊業業界緊密合作，採取多項針對性措施將該等影響降至最低。預期未來旅監局可循不同方向加強對業界的規管，透過實地巡查及制訂合適的行政措施處理此問題。

委員察悉，現時有些內地短途外遊旅行團並無領隊陪同，就此， 陸頌雄議員會動議修正案，訂明旅行代理商如未有安排領隊陪同外遊旅行團，須向消費者清楚說明。政府當局原則上同意此項規管要求， 但認為有關的規管應由旅監局通過行政措施訂立，而無須在主體法例及附屬法例內訂明。

法案委員會曾深入研究旅監局的調查權力和紀律制裁機制，以及紀律委員會、研訊委員會及上訴委員團的組成和職能。部分委員對《條 例草案》賦予旅監局廣泛的權力表示關注，並促請政府當局確保設有 適當的制衡，以免涉事人受到不公對待或無理處分。政府當局表示， 由於《條例草案》的規管對象較現行《旅行代理商條例》的為多，層面亦較闊，加上每宗調查個案的性質和複雜程度各有不同，旅監局須 獲賦予所需權力處理未能預見的情況。政府當局在設計《條例草案》 的整套紀律程序和上訴程序時，原則上是妥善地處理每宗個案，同時 提供合適渠道處理上訴。政府當局同意作出若干修訂，以改善有關委 員會及委員團的運作方式和更清晰地反映政策的目的。

旅監局長遠會以自負盈虧的方式運作。法案委員會關注新規管制 度或會加重業界的財政負擔，並研究了旅監局的撥款安排及監察旅監 局增加收費的機制。政府當局表示，為減低對業界的影響，會建議旅 監局在新條例全面生效後首 5 年，將旅監局徵費及牌照費維持於條例 生效時的水平，以及以循序漸進方式提高內地入境團登記費水平。政 府當局亦會適時向立法會申請撥款，為旅監局提供一筆過款項作為種 子基金。透過種子基金的投資收入及上調內地入境旅行團登記費，旅 監局可望有穩定收入，以應付營運經費。旅監局日後如需調整收費， 亦須以附屬法例形式，經由立法會批准。

《條例草案》賦權旅監局繼續推行現行的旅遊業賠償基金("賠償 基金")。近年，除了參加外遊旅行團及購買自由行套票外，不少消費者亦會就同一次行程向旅行代理商選購不同的外遊服務及安排。為提 升外遊旅客的保障，在新規管制度下，外遊旅客若是從同一旅行代理 商購買同一次旅程的服務及安排組合，不論有關服務及安排是否在同 一時間購買，均會受到賠償基金的保障。法案委員會察悉，旅行代理 商或難以確定外遊旅客在不同時間分開購買的服務及安排是否關乎 同一旅程。就此，旅監局制訂行政措施，協助旅行代理商告知顧客有 關安排。旅行代理商如未有為顧客同一次行程分開購買的外遊旅行服 務繳付賠償基金徵費，但有證明顯示該旅行代理商當時已遵守旅監局 的行政措施，則無須受到紀律制裁。旅監局會就此項安排加強消費者 教育。

法案委員會曾研究賠償基金在不同情況下為旅客提供的保障，範 圍包括在旅程後繳付外遊費、涉及郵輪旅遊的印花徵費、自費活動和給予導遊或領隊的小費。政府當局表示，根據現行《旅行代理商條例》 和《條例草案》的規定，旅行代理商須就所收到的每筆外遊費繳付賠償基金徵費，政府當局會建議旅議會和旅監局透過行政措施，要求旅 行代理商向消費者清楚交代賠償基金的保障範圍，以及提醒旅客購買 旅遊保險的重要性。

為減輕對旅遊業界的影響，在新規管制度全面生效後，所有現行由旅行代理商註冊處("註冊處")發出的旅行代理商牌照，以及由旅議會發出的導遊證和領隊證，均會被視為在新條例之下發出的牌照，直 至有關牌照和證件期滿，或新規管制度生效日期後 3 個月，以日期較 後者為準。旅行代理商、導遊和領隊在申請牌照時，須遵守條例的新 規定。在新制度全面生效之前，他們必須繼續遵守旅議會的規管要 求。政府當局預計旅監局需要約兩年時間籌備，方可全面推行新規管 制度。籌備期間，政府當局會與旅遊業界緊密合作，確保新規管制度 得以盡早實施。

法案委員會的討論內容已詳述在報告內。除了上述的政府當局和 陸頌雄議員擬提出的修正案外，法案委員會亦察悉政府當局會提出其他修正案，以改善新規管制度的運作方式及優化《條例草案》的草擬 方式。法案委員會對政府當局提出的修正案並無異議，亦不會對《條 例草案》提出修正案。在政府當局動議修正案的前提下，法案委員會 支持恢復《條例草案》的二讀辯論。

代理主席，以下是我對《條例草案》的看法。

《條例草案》的目的，是把旅遊行業目前雙軌制的監管模式轉為 法定規管，即合併註冊處及旅議會的監管功能，成立法定機構，即旅監局。現時，註冊處負責審批旅行代理商牌照，旅議會則負責審批導 遊和領隊的資格及發證，以行政手段規管會員旅行社、外遊領隊、導 遊及審核旅行社登記店鋪，但這種監管方式並不理想。所以，我藉此機會，表達對取消旅議會監管功能而成立旅監局的看法。

旅議會於 1978 年成立，原本是旅遊業界自發組織的非牟利組織； 註冊處於 1985 年成立，負責向旅行社簽發牌照。由於當時有不法旅 行社在收取團費後，罔顧旅客的利益而選擇倒閉，造成非常負面的影響，為更好 及更有效地監管外遊旅行社的經營，旅議會在政府授權下，於 1988 年開始負起自律監管的職能。政府同時要求，旅行社一 定要在註冊處發牌前成為旅議會的會員，因此旅議會便可以制訂不同 的行政措施，達到監管會員的目的。自 2002 年開始，旅議會在政府 授權下增加監管入境旅行社的職能。

數十年來，旅議會從自律監管的角度，制訂各項守則和指引，規範會員旅行社、導遊和領隊的行為，且不時提升功能及更新各項守則和指引，力求適應市場變化，在做好監管業界的同時，亦處理消費者的訴求。在處理危機及發放信息方面，每當海外出現緊急事故或天災人禍 時，旅議會都能較準確地掌握業界最新情況，及時向公眾和旅客發放 信息及處理方案，並同時與旅行社、航空公司、酒店及旅遊部門保持 緊密聯繫，共同研究解決方法。舉例而言，在 2008 年 11 月，曼谷主 要的國際機場被示威者佔據，數以百計香港旅客滯留當地，旅議會得 悉芭堤雅將開放軍用機場後，即時與多間航空公司聯絡，最後分批安 排全部 500 多名香港的旅行團旅客返港。出現其他天災人禍如四川雪 災、日本地震、埃及動亂等時，旅議會也能跟持份的旅行社保持密切溝通，向滯留的旅客提供適切協助，不會讓他們感到彷徨無助。

旅議會有一套機制，處理消費者與業界之間的糾紛。當旅客有投訴時，旅議會職員會嘗試以調解方式處理；如雙方無法和解，個案會交由消費者關係委員會仲裁；如有涉嫌違規的情況，個案會交由規條 委員會處理；如果會員不滿，個案可交由上訴委員會仲裁。目前，消費者委員會、香港旅遊發展局等機構在收到關於旅客的投訴後，均會 轉介旅議會處理，證明旅議會在社會上有一定的公信力。

此外，旅議會亦會制訂各項具針對性的規管制度。旅議會目前有 16 個委員會，分別按出境團、入境團、自由行等的業界操作特點， 研究及制訂各項規章制度和指引，希望能藉此規範業界的行為，既做 好監管，同時又能保障消費者的權益。因此，旅議會內所有涉及消費 者利益的委員會，其召集人均由獨立理事擔任，業外委員亦必須過半 數，而且處理個案的小組會議均必須有超過一半業外委員出席，以避 免"自己人幫自己人"之嫌。

旅議會亦作為政府與業界之間的溝通平台，為業界提供支援。旅 議會擔當一個總商會的角色，當然有責任協助業界，並提供支援。政 府亦需要一個具代表性的機構，把政府的援助措施具體落實，以及及 時發布信息。近年，在我及業界極力爭取下，政府及香港機場管理局 分別撥款提升業界的競爭力，透過旅議會這個平台成立資訊科技配對 基金，而培訓及推廣基金等亦具體落實。政府不同部門支援旅行社的 措施，以及對外發放海外及內地旅遊機構重要的旅遊信息，均由旅議 會提供協助。可是，按照現時旅遊業的發展，我們的制度已不能配合 當前旅遊市場的需要。

代理主席，任何事物也不會永恆不變，需要與時並進。雖然在過去相當長的時間裏，旅議會在社會及旅遊業界發揮相當重要的作用， 亦得到不少海外及內地的機構認同，但隨着社會進步，資訊發達，現 行規管模式已不能適應當前旅遊發展的需要。在 2002 年擴大規管至涵蓋入境旅行社後，旅議會的問題開始浮現，更突顯出規管制度上的漏洞。

最初，旅議會設計守則和指引時，主要是針對香港外遊旅行社的 經營問題。這一部分的業界比較明白香港消費者是大家的 "米飯班 主 "，因此必須要妥善維護公司的品牌和形象，才能 "長做長有 "。所以，他們比較能配合旅議會的監管要求，不會有太大的矛盾，規管的 成效亦比較明顯。然而，在 2003 年內地開放自由行後，旅客大批來 港，衍生了"零團費"、"負團費"、強迫購物和貨不對辦等問題，引起 社會和內地監管部門的關注。雖然旅議會推出了一系列的針對性指引，但規管內地入境旅行團和旅行社較出境旅行社更艱難和複雜，涉 及的利益持份者還包括內地交團社和香港的購物店鋪，所以只是依靠 會規和罰則的阻嚇力是有限的。強迫購物和貨不對辦的問題時有發 生，更甚的是在 2015 年有經營內地入境旅遊的持份者發起不合作運 動，提倡業界抵制旅議會的指引，包括不向旅議會登記旅行團的資 料、拒絕佩戴導遊證、不在旅遊巴張貼"車頭紙"等。旅議會雖然馬上 採取巡查的行動，要求查閱相關憑證，卻並無執法權，淪為"無牙老 虎"。

港珠澳大橋通車後，東涌近期出現"野馬"旅行團，有內地領隊懷 疑為無牌的導遊。對此，旅議會派出的人員只能從旁收集資料或向警 方提供線索，根本無權執法。註冊處同樣沒有執法權，遇有違規個案同樣要向警方報案，由警方執法。因此，目前的監管模式必須作出改變。

此外，旅議會的雙重角色亦為人所詬病。它既有總商會的角色， 業界當然會有所期望，希望它以維護業界的利益為主；但它亦是監管 機構，公眾當然期望它會維護消費者的利益，這是十分正常的想法。 所以，當遇上具爭議性的投訴時，旅議會即使處事如何公正，也會招 來受損一方的不滿：旅行社一方認為旅議會只顧名聲而偏袒消費者； 反之，消費者一方會認為旅議會作為業界總商會，一定會偏袒業界。 旅議會可說是"兩面不是人"，左右為難。

再者，目前雙軌制規管中的發牌制度實在有不少不足之處，需要 進一步改革。這些不足之處，包括歷史遺留下來由註冊處發出旅行社 牌照，旅議會則發出導遊證和領隊證的安排，導致出現涵蓋不全的問 題。對於監管部門如何行使執法權及提出檢控，包括如何增加公司負責人在不良經營行為中的刑責，以至面對網上交易發展越來越蓬勃， 現行的營業處所定義需要作出調整等種種問題，相信旅監局成立後也 可逐一得以解決。

在提高公信力方面，未來旅監局成員將以非業界人士佔大多數， 主席和副主席均非來自業界，而業界成員最多只有 13 名，包括導遊 和領隊代表各兩名，令旅監局的監管功能更具代表性。

代理主席，無可否認，旅議會在香港旅遊業發展過程中發揮了相 當重要的作用。我們應該正面評價旅議會以往對社會和業界作出的貢 獻。旅議會完成監管業界的歷史任務後，可專注做好總商會的角色， 毫無顧慮地保障業界的權益，收集業界的意見並向政府反映，從而爭取更多的支援措施，繼續發揮連繫香港業界與各地旅遊機構的橋樑作 用。

我希望旅議會能繼續保留香港境外旅行團危機處理和及時向社會發放信息的功能。這種由業界直接協調並及時提出解決辦法的機制 過去做得比較好，亦獲公眾普遍認同。此外，旅議會亦可考慮保留調 解的功能，繼續平衡業界和消費者之間的利益關係，以提升社會的正面形象。同時，旅議會可善用其財政資源，通過培訓提升業界的水平， 並繼續向政府爭取撥款，協助業界持續發展。我相信，通過強化功能， 旅議會能夠與旅監局發揮互補的作用。

就《條例草案》的審議細節，我將會在本會成為全體委員會時再作發言。代理主席，我謹此陳辭。